Les allocations en assurance chômage ont baissé de 16 % avec l'ancienne réforme

Une allocation journalière inférieure de 16 % en moyenne, mais des droits plus longs de trois mois : le bilan que l'Unédic a tiré en juin 2022 de la réforme de 2021 ne se résume pas à une baisse sèche. Ce qui compte, c'est de savoir qui a réellement perdu, et combien.

Rappel du calendrier, parce qu'il explique beaucoup de malentendus. La réforme de l'assurance chômage issue du décret de 2019 devait entrer en vigueur en avril 2020. La crise sanitaire a repoussé son application par étapes. Le nouveau mode de calcul du salaire journalier de référence est finalement entré en vigueur le 1er octobre 2021, et la condition d'affiliation est passée à six mois travaillés sur vingt-quatre au 1er décembre 2021. C'est ce paquet-là que l'Unédic a évalué au premier semestre 2022.

Le mécanisme : ce que le nouveau calcul a changé

Avant octobre 2021, le salaire journalier de référence se calculait en divisant les salaires perçus par le nombre de jours effectivement travaillés. Un demandeur d'emploi ayant enchaîné des contrats courts entrecoupés de périodes sans activité obtenait une allocation calculée sur ses seuls jours travaillés, donc relativement élevée, mais versée sur une durée courte.

Le nouveau calcul retient l'ensemble des jours de la période de référence, travaillés ou non, avec un plancher qui limite la prise en compte des jours d'inactivité à 75 % des jours travaillés. Mécaniquement, le montant journalier baisse et la durée s'allonge. Le montant total des droits, lui, varie peu pour une partie des allocataires : c'est l'étalement dans le temps qui change, avec des conséquences très concrètes sur la trésorerie mensuelle.

Sur ce point, l'argument selon lequel la réforme serait neutre parce que le capital de droits reste identique ne tient pas. Un loyer se paie tous les mois, pas au prorata d'un capital théorique de dix-huit mois. Baisser de 16 % le revenu mensuel d'un ménage sans autre ressource, c'est un arbitrage entre le chauffage et les courses, pas une écriture comptable.

Les profils les plus touchés

L'écart moyen masque des situations très inégales. L'Unédic a mesuré des baisses nettement supérieures pour trois populations :

• les allocataires de moins de 25 ans : environ 26 % de baisse ;
• ceux sortant d'un contrat à durée déterminée : environ 30 % ;
• ceux sortant d'une mission d'intérim : environ 37 %.

La logique est la même dans les trois cas : ce sont les parcours les plus hachés, ceux où les jours non travaillés pèsent le plus dans la période de référence. L'hôtellerie-restauration, l'événementiel, la logistique saisonnière et le bâtiment ont concentré ces situations. À l'inverse, un cadre licencié après plusieurs années de contrat à durée indéterminée continu n'a quasiment rien vu changer.

La dégressivité pour les hauts revenus

Autre volet du dispositif, moins commenté : les allocataires de moins de 57 ans dont le salaire brut antérieur dépassait environ 4 500 euros par mois subissaient une réduction de 30 % de leur allocation, appliquée à partir du septième mois d'indemnisation. Une mesure qui touchait un nombre limité de personnes mais servait d'argument politique sur la contribution des cadres à l'effort général.

Le taux de couverture, lui, s'est contracté. La part des demandeurs d'emploi inscrits effectivement indemnisés est passée de 40,4 % en décembre 2021 à 36,6 % en juin 2022 selon l'Unédic. Près de quatre points en six mois, ce n'est pas un ajustement statistique.

Les réactions syndicales et la réforme suivante

La CGT a dénoncé dans ses communiqués de 2022 une réforme excluant de l'indemnisation une part importante des salariés privés d'emploi, avec un effet particulièrement marqué sur les jeunes et sur les sortants de contrats courts. Les autres organisations syndicales, y compris celles qui gèrent paritairement l'Unédic, ont contesté la méthode autant que le fond, l'État ayant repris la main sur des règles historiquement négociées entre partenaires sociaux. Ce déplacement de la décision est resté un point de friction durable.

Fin 2022, un second étage a été ajouté. La loi du 21 décembre 2022 a instauré la modulation des règles selon la conjoncture, mise en oeuvre par décret en janvier 2023 : la durée d'indemnisation est réduite de 25 % lorsque le taux de chômage passe sous 9 %, avec un plancher de six mois. Cette contracyclicité s'applique aux droits ouverts à compter du 1er février 2023.

Les projections publiées par l'Unédic à l'époque évaluaient l'effet du second volet à une diminution d'environ 12 % du nombre d'allocataires indemnisés à l'horizon 2027, et à une économie de l'ordre de 4,2 milliards d'euros. Ces chiffres étaient des projections faites fin 2022, à comparer depuis aux réalisations, et non des résultats constatés.

Réduire l'indemnisation crée-t-il des emplois ?

C'est le coeur du débat, et la réponse est plus nuancée que ne le suggèrent les deux camps. La littérature économique documente assez solidement un effet de la durée d'indemnisation sur le moment du retour à l'emploi : les reprises d'activité augmentent à l'approche de la fin des droits. L'Institut des politiques publiques et plusieurs travaux internationaux convergent sur ce constat.

Mais cet effet porte sur le comportement de recherche, pas sur le nombre de postes disponibles. Raccourcir les droits accélère la sortie des listes ; cela ne crée pas d'offres d'emploi là où il n'y en a pas. Une partie des sortants bascule vers le RSA, vers l'inactivité ou vers des emplois moins bien appariés à leur qualification, ce qui a un coût social et budgétaire ailleurs. Les études sur la qualité des reprises d'emploi après une réduction d'indemnisation pointent d'ailleurs des salaires de reprise plus faibles.

Reste la dimension qui échappe aux tableaux. Un contrôle technique, une réparation de voiture ou une hausse de prime d'assurance auto pour un jeune conducteur deviennent des décisions impossibles quand le revenu mensuel recule de 16 %, alors même que le véhicule conditionne l'accès aux entretiens d'embauche. Ces effets en cascade n'apparaissent dans aucune statistique de retour à l'emploi.

Depuis, l'assurance chômage a encore changé de visage, avec la transformation de Pôle emploi en France Travail au 1er janvier 2024 et de nouvelles discussions sur les règles d'indemnisation. Comme pour d'autres évolutions réglementaires touchant directement le portefeuille des ménages, à l'image des nouvelles règles encadrant les ventes forcées, l'écart entre l'annonce et le vécu se mesure toujours plusieurs mois après. Le bilan de 2022 garde sa valeur pour une raison : il donne l'ordre de grandeur de ce que produit un changement de mode de calcul quand on le regarde profil par profil plutôt qu'en moyenne.